Der Arbeitskreis (AK) Kameralistik/Doppik des BVBC befasst sich intensiv mit den Entwicklungen im öffentlichen Rechnungswesen und Controlling. In den letzten Jahren haben umfangreiche Reformmaßnahmen im öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesen stattgefunden, die in dieser Breite und Tiefe noch Anfang der 1990er Jahre in keinster Weise abzusehen waren. Insbesondere auf kommunaler Ebene sind erhebliche Anstrengungen unternommen worden und bereits gute Erfolge erzielt worden. Das seit Jahrzehnten auf der Grundlage des Rechnungsstils der Verwaltungskameralistik (1) in den Verwaltungen eingesetzte Haushalts- und Rechnungswesen wird als nicht mehr geeignet angesehen, um die für eine auf der Grundlage betriebswirtschaftlicher Managementmethoden modernisierte Verwaltung benötigten Steuerungsdaten bereitzustellen. Die Verwaltungskameralistik erfasst lediglich Einnahmen und Ausgaben des Verwaltungshandelns und somit die Veränderung des Geldvermögens. Sie setzt keine vollständige Erfassung von Vermögensgegenständen voraus und bildet weder Abschreibungen noch Rückstellungen ab. Zudem werden im traditionellen Haushaltswesen keine Leistungsdaten zugrunde gelegt. Damit ist eine Wirtschaftlichkeitssteuerung auf der Basis von Kosten und Leistungen, um den tatsächlichen Ressourcenverbrauch öffentlicher Leistungen zu bewerten, nicht möglich. Daneben wird dem auf der Kameralistik aufgebauten Informationssystem Intransparenz insbesondere im Hinblick auf den Nachweis der Generationengerechtigkeit (2) vorgeworfen. Wegen der fehlenden Abbildung des Vermögensverzehrs und der vollständigen Schulden werden die tatsächliche finanzielle Lage und die finanziellen Folgen politischer Entscheidungen nicht ausreichend dokumentiert.

Das föderale System – die Gesetzgebungskompetenz für das kommunale Haushalts- und Rechnungswesen liegt bei den Bundesländern i.d.R. in der Zuständigkeit der Innenminister – und die Herangehensweise an die Modernisierungsmaßnahmen haben allerdings zu einer nicht mehr überschaubaren Regelungsvielfalt geführt. Im Wesentlichen erfolgte die Einführung in den einzelnen Bundesländern praxisgeleitet mittels erprobender Experimente mit interessierten Kommunen z. T. in von externen Beratern oder der Wissenschaft unterstützten Modellprojekten. Die experimentelle Annäherung führte zwar zu einer umfassenden Einbindung der betroffenen Anwender, aber aufgrund der individuellen Kreativität der Beteiligten und fehlender bundesweiter Abstimmung zu entsprechenden Unterschiedlichkeiten in den Gemeindehaushaltsgesetzen.

Ausgehend von den am 21.11.2003 durch die Ständige Konferenz der Innenminister- und Innensenatoren (IMK) beschlossenen Empfehlungen gibt es in allen Bundesländern inzwischen für die Kommunen die Möglichkeit, die Doppik einzusetzen. Während in den meisten Bundesländern nach einer Übergangsfrist ausschließlich die doppelte Buchführung in den gemeinden eingesetzt werden darf, gibt es in einigen Bundesländern die Option, das bisherige kamerale Rechnungswesen unbefristet beizubehalten. Während in Nordrhein-Westfalen spätestens zum 1.1.2009 die Umstellung erfolgen muss, brauchen in Baden-Württemberg Kommunen erst bis 1.1.2016 entsprechende Änderungen vornehmen. Gesetzestechnisch wurde im Allgemeinen der Weg gewählt, das HGB (vor BilMoG) als Orientierungsrahmen zu wählen und bei Bedarf aufgrund der sich zur Privatwirtschaft unterschiedlichen Informations- und Steuerungsbedarfe kommunalspezifisch abzuwandeln. In den Gemeindehaushaltsgesetzen sind allerdings auch die aus dem HGB inhaltlich entnommenen Regelungen völlig neu formuliert worden. Während für die Anwendung des traditionellen Haushalts- und Rechnungswesens auf der Basis der Verwaltungskameralistik eine weitgehende Übereinstimmung der Gesetzesvorschriften bestand, (3) ergeben sich dort, wo die Doppik als Option oder ausschließliches Buchführungssystem vorgesehen ist, bei den gesetzlichen Regelungen teils unbedeutende und vernachlässigbare Abweichungen, aber auch erhebliche Unterschiede, die Auswirkungen auf die zukünftigen politischen Entscheidungen und die Handlungsfähigkeit einer Kommune haben können. Nicht nur der kommunale Erfahrungsaustausch wird gehemmt, sondern auch interkommunale Vergleiche als ein wesentliches Instrument des Wettbewerbs, der im Rahmen von Verwaltungsreformen ein Kernelement darstellt, sind nur noch eingeschränkt möglich, insbesondere beim Vergleich von Kennzahlen des Jahresabschlusses. (4) So ergeben sich bei einem bundesweiten Vergleich der Eigenkapitalquote oder der Deckungsgrade von Gemeinden erhebliche Abweichungen, die lediglich durch die Unterschiede in den Bewertungsvorschriften ausgelöst und nicht auf gutes oder schlechtes Verwaltungshandeln zurückzuführen sind. (5) Nach einer Untersuchung der Stadt Salzgitter hätte diese bei einer Bewertung nach den Vorschriften des Gemeindehaushaltsrechts NRW ein um ca. 100 Mio. Euro höheres Vermögen und ein entsprechend höheres Eigenkapital ausweisen können. (6) Die entstandene Regelungsvielfalt verursacht einen erheblichen zusätzlichen Aufwand und verursacht bedeutende Nachteile für die Transparenz und das Steuerungsverhalten der Gebietskörperschaften.

Diese Heterogenität ist Gegenstand einer wissenschaftlichen Studie, die unter Leitung von Holger Mühlenkamp (7) In den Themenfeldern Wertansätze von Aktiva (in der ersten Eröffnungsbilanz), Planung, Haushaltsausgleich, Finanzhaushalt und Finanzrechnung ist eine vergleichende Analyse der unterschiedlichen Regelungen in den einzelnen Bundesländern mit zum Teil abschließenden Empfehlungen für eine Vereinheitlichung vorgenommen worden. Im Rahmen des Projektes wurden zusätzlich die Passivposten der Bilanz und die Regelungen zum Gesamtabschluss untersucht. (8) Des Weiteren wurde eine Datenbank eingerichtet, in der alle Regelungen zum kommunalen Haushalts- und Rechnungswesen in den einzelnen Bundesländern aufgenommen worden sind und vergleichend gegenübergestellt werden können. (9) 

Der Bundesverband der Bilanzbuchhalter und Controller, BVBC, hat sich durch seinen Arbeitskreis Kameralistik/Doppiebenfalls im letzten Jahr intensiv dieser Thematik angenommen und dabei verschiedene Themenbereiche wie Inhalt, Bestandteile und Anlagen zum Jahresabschluss, Begriff und Umfang des ordentlichen und außerordentlichen Ergebnisses mit Wirkung auf den Haushaltsausgleich, Kostenrechnung und Controlling hinsichtlich der Unterschiede in den Bundesländern eingehend analysiert. Unter Einbindung von Andreas Glöckner, Forschungsreferent der DHV, wurde in mehreren Sitzungen des Arbeitskreises zudem die Erfahrungen aus dem Rechtsvergleich ausgetauscht.

Beutel, R. C. (2008): Ein HGB – aber 16 kommunale Rechnungswesen – ist das der richtige Weg? Referat auf dem Bundeskongress „Neues Rechnungswesen der Kommunen“, Fachverband der Kämmerer in Nordrhein-Westfalen e.V., 19.06.2008 in Frankfurt, doppikvergleich.de/uploads/tx_jpdownloads/referat-beutel_01.pdf.

Gnädinger, M./Grieger, T. (2008): Gerechte Regelung, in: Kommune 21, Nr. 10/2008, S. 60-61, http://doppikvergleich.de/uploads/tx_jpdownloads/Kommune21_01.pdf.

Gornas, J. (2009): Der kommunale Gesamtabschluss im doppischen Haushalts- und Rechnungswesen, doppikvergleich.de/uploads/tx_jpdownloads/Vorschriften_zum_Gesamtabschluss_2_2.pdf.

Heiling, J./Wirtz, H. (2009): Anmerkungen zur Modernisierung des Haushaltsgrundsätzegesetzes – Grundsätze staatlicher Doppik, in: Die Wirtschaftsprüfung, Nr. 16/2009, S. 821-827.

Hubrig, N./Frye, B. (2005): Vortrag im Workshop Bilanzpolitik, 4. Salzgitteraner Doppik-Tag, Salzgitter, 26.10.2005, www.salzgitter.de/rathaus/downloads/Doppik_-_Frye_-_Bilanzpolitische_Gestaltungsm__glichkeiten_in_der_Er__ffnungsbilanz.pdf.

Lasar, A. (1997): Doppik oder Kameralistik in der Kommunalverwaltung - Eine Analyse vor dem Hintergrund der Verwaltungsreform -, in: Verwaltungsrundschau, Nr. 11/1997, S. 380-385.

Lüder, K. (2006a): Notwendige rechtliche Rahmenbedingungen für ein reformiertes staatliches Rechnungs- und Haushaltswesen, in: Die Öffentliche Verwaltung, Nr. 8/2006, S. 641-648.

Mühlenkamp, H./Glöckner, A. (2009b): Rechtsvergleich Kommunale Doppik, Speyerer Forschungsberichte Nr. 260, Deutsches Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung Speyer.

Vogelpoth, N./Poullie, M. (2007): Einführung der Doppik im Gemeindehaushaltsrecht der Bundesländer, in: Die Wirtschaftsprüfung, Nr. 12/2007, S. 517-525.

(1) Der Begriff „Verwaltungskameralistik“ wird als Synonym für die einfache auf Einnahmen und Ausgaben beruhende kamerale Buchführung genutzt. Zum Begriff der Kameralistik vgl. Lasar 1997, m.w.N.
(2) Vgl. Gnädinger/Grieger, 2008, S. 60.
(3) Lüder 2006, S. 647.
(4) Vogelpoth/Poullie 2007, S. 519 f.; Heiling/Wirtz 2009, S. 825.
(5) Beutel 2008.
(6) Hubrig/Frye, 2005, S.
(7) Mühlenkamp/Glöckner 2009b. Ein Vergleich der wichtigsten Unterschiede in den Regelungen zur Rechnungslegung enthält auch Vogelpoth/Poullie 2007, S. 520 ff.
(8) Gornas 2009.
(9) Abrufbar im Internet unter www.doppikvergleich.de.

Im gegenwärtigen Fokus der Arbeit des BVBC steht die Gruppe der kommunalen Buchhalter/Bilanzbuchhalter. Durch die Verabschiedung vom kameralen System in den Rathäusern hin zur wirtschaftlich orientierten doppischen Buchführung ergeben sich neue Aufgaben für die kommunalen Bediensteten. Aus diesem Grund hat sich im BVBC eine Arbeitsgruppe formiert, die sich intensiv mit dieser Thematik, zu der eine BVBC Studie vorliegt, beschäftigt und bereitet für das Präsidium Entscheidungskriterien vor.

Zwar ist der Titel des kommunalen Buchhalters/Bilanzbuchhalters noch nicht verankert, dennoch muss diese Berufsklientel bedingt durch die Umstellung mit zahlreichen Kenntnissen und Aufgaben, die ein IHK-geprüfter Bilanzbuchhalter tagtäglich einbringen muss, abrufen und umsetzen. Daher stellt sich für die Arbeitsgruppe die Frage, wie die beruflichen Anforderungen des kommunalen Bilanzbuchhalters explizit aussehen. Zudem wird die Frage erörtert, welche Qualifikationen und Fortbildungsmaßnahmen z.B. der Mitarbeiter einer Kämmerei belegen muss, um sich ab sofort so bezeichnen zu dürfen.

Einigkeit bei der Arbeitsgruppe besteht darin, dass die jeweiligen Verfassungen der Bundesländer, die den Fortbildungsrahmen definieren, einer einheitlichen Bewertung im Wege stehen. Daher sei man gewillt, eine gemeinsame Plattform zu schaffen, die einen Vergleich vor diesem Hintergrund ermöglicht.

Schließlich beschäftigt sich diese Arbeitsgruppe mit der Frage, ob die kommunalen Bilanzbuchhalter künftig dem BVBC Berufsverband als Mitglied angehören sollen. Der BVBC wird sich bildungspolitisch engagieren und sich gegenüber den Städten und Gemeinden sowie deren Dachorganisationen als kompetenter Ansprechpartner in Fragen rund um die Bilanzbuchhaltung oder Rechnungswesen positionieren. Für die selbstständigen Bilanzbuchhalter könne ferner die Möglichkeit darin bestehen, ihr Geschäftsfeld und dementsprechend ihre berufliche Auslastung weiter zu steigern. Dass der Bedarf besteht, wurde beim letzten Treffen der Arbeitsgruppe Doppik/ Kameralistik deutlich. Gerade viele kleine Gemeinden verfügen aufgrund der Personalknappheit nicht über das erforderliche Know-How und bedienen sich daher externer Experten. Eine Möglichkeit, die es aus Verbandssicht zu nutzen gilt.

Dementsprechend müsse man, so die Ansicht der BVBC-Arbeitsgruppe, politische Forderungen zukunftsnah formulieren. Denn sowohl dem Bund, den Ländern als auch den Kommunen sollte daran gelegen sein, hier halbwegs eine Vereinheitlichung anzustreben. Dabei ist allen Beteiligten klar, dass dies sehr schwierig sein dürfte. Nicht zuletzt die intensiven Debatten um die Föderalismusreform hatten dies deutlich unterstrichen.

Festzuhalten bleibt vorerst, dass die Aufnahme kommunaler Bilanzbuchhalter für den BVBC eine interessante und arbeitsreiche Aufgabe zugleich darstellt. Zahlreiche Vorteile würden sich somit erschließen, einmal mehr könnte der BVBC sich letztendlich als einer der kompetenten Ansprechpartner gegenüber verschiedenen Institutionen behaupten.

Praxisprobleme länderspezifische Umsetzung der Gemeindeordnungen Doppik

Stellungnahme zu Praxisproblemen aus der Umsetzung der unterschiedlichen Ländergesetze zur Umstellung des Rechnungswesens auf die Doppik in Kommunen und kommunalen Einrichtungen

Anlass:

Die IMK hat in 2003 Empfehlungen zur gesetzlichen Gestaltung der gemeindlichen Regelungen getroffen. Diese waren Grundlage für die länderhoheitliche Gestaltung der Gemeindeordnungen und Verordnungen. Die Bundesländer und deren Arbeits- und Lenkungsgruppen haben seitdem vielfältige Regelungen getroffen und um Ausführungs- bzw. Durchführungserlassen ergänzt. Es ergeben sich daraus vielfältige Unterschiede, die zum Teil erhebliche Probleme in der Anwendung und Umsetzung nach sich ziehen. Dies führt zum einen zu erheblichen Unterschieden, die eine Vergleichbarkeit zwischen den kommunalen Einzelabschlüssen über die Grenzen der Bundesländer hinaus nicht zulassen. Zum anderen ergeben sich erhebliche Probleme für die Softwareanbieter, die individuelle Lösungen je Bundesland erarbeiten müssen. Schließlich wird die Überleitung der Statistik auf das doppische Rechnungswesen massiv erschwert.

Inhalt:

Die sich aus der unterschiedlichen Ausgestaltung der Ländergesetze ergebenden Schwierigkeiten sollen aufgearbeitet und zusammengetragen werden. Dabei soll auf die Ergebnisse des Projekts Rechtsvergleich Doppik der KGSt in Zusammenarbeit mit der Bertelsmann-Stiftung aufgesetzt werden. Inhalt des Projekts des BVBC-AK Kameralistik/Doppik ist eine Kommentierung aufgrund praxisnaher Erfahrungen. Eine Zusammenarbeit mit dem IDR wird angestrebt.

Teilnehmer des Projekts:

Mitglieder des BVBC aus unterschiedlichen Bundesländern, die mit der praktischen Umsetzung des neuen kommunalen Rechnungswesens Erfahrungen gesammelt haben. Das Projekt wird im Rahmen der Arbeit des AK Kameralistik/Doppik durchgeführt und inhaltlich durch Schüllermann Consulting koordiniert.

Vorgehen:

Es finden regelmäßige Projekttreffen zu noch zu definierenden Themenfeldern statt. Ein fester Teilnehmerkreis wird festgelegt. Gäste sind jederzeit herzlich willkommen.

Ergebnis:

Als Ergebnis wird eine Stellungnahme erarbeitet, die den Innenministerien sowie den kommunalen Spitzenverbänden zur Verfügung gestellt wird. Sie kann Grundlage für Überlegungen zur Vereinheitlich bzw. Anpassung von Gemeindeordnungen bzw. Verordnungen sein.